Применение научно-технических программ в Беларуси

09 января 2009 г.

[Информационно-аналитический журнал «Новости науки и технологий» / учредитель ГУ «БелИСА». — Минск: ГУ «БелИСА», 2008, № 2(8)]

А.Л. Стефанин,
научный сотрудник отдела проблем научно-технической и инновационной политики ГУ «БелИСА»

Научно-технические программы представляют собой мощный инструмент государственной инновационной политики. Программы позволяют на основе концентрации ресурсов, координации деятельности министерств и ведомств эффективно решать важные проблемы республиканского и регионального значения, а также многие проблемы развития отраслей и предприятий.

Научно-техническая программа — это инструмент долгосрочного программно-целевого планирования, директивный адресный документ, в котором сбалансирован по ресурсам, исполнителям и срокам завершения полный комплекс научно-исследовательских, социальных, экономических, организационно-хозяйственных, производственно-технических и других мероприятий, направленных на решение одной или нескольких народнохозяйственных проблем [1].

В Беларуси, согласно Положению о порядке разработки и выполнения научно-технических программ [2], государственная научно-техническая программа (ГНТП) — комплекс заданий на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских, опытно-технологических работ (НИОК(Т)Р), мероприятий по подготовке производства, разработок организационно-экономического характера, которые взаимосвязаны ресурсами, исполнителями, сроками исполнения и направлены на решение научно-технической, экономической, экологической или социальной проблемы.

ГНТП включают в себя подпрограммы, которые могут быть определены как часть программы и направлены на решение самостоятельных научно-технических проблем в рамках достижения общей цели программы [3].

Ресурсы, необходимые для реализации научно-технических программ, принято разделять на трудовые, финансовые, материальные и информационные. Трудовые ресурсы включают в себя работников, занятых в сфере науки и научного обслуживания. Зачастую в процессе НИОК(Т)Р на эту группу приходится до 80% всех расходов. К финансовым ресурсам относятся средства денежно-кредитной и бюджетной систем, расходуемые на проведение НИОК(Т)Р. Материальные ресурсы — это сырье, материалы, реактивы, препараты, лабораторное оборудование, средства механизации и автоматизации научного процесса и т. д. Информационные ресурсы — книги, отчеты, научные публикации, интернет-источники, сведения о депонированных работах, изобретениях и патентах, нормативно-техническая документация и т. д.

При распределении ресурсов важное значение имеет соотношение научно-технических программ и долгосрочного плана социально-экономического развития экономики. Мнения ученых на этот счет разделились. Согласно первой точке зрения, которой придерживаются такие исследователи, как М.Я. Лемещев и А.И. Панченко, долгосрочный план представляет собой совокупность различного рода государственных и частных программ, ориентированных на удовлетворение основных потребностей общества. В соответствии с другой позицией (Кириченко В.Н., Рудник Б.Л., Новиков Е.Д., Федоренко Н.И., Майминас Б.С., Лейбкинд Ю.Р., Самохин Ю.М. и др.), научно-технические программы должны разрабатываться для реализации ограниченного числа приоритетных целей или определенных стратегических направлений научно-технического развития, т. е. научно-технические программы должны быть выделены из общего плана социально-экономического развития в отдельную часть. В пользу второго подхода говорит тот факт, что он дает возможность правительству осуществлять безусловное ресурсное обеспечение программ, нацеленных на создание критических конкурентных преимуществ страны на международной арене. В случае преобладания первой точки зрения научно-технические программы перестают играть роль ключевого фактора экономического роста и не могут рассчитывать на первенство в вопросе распределения ресурсов. Как показывает опыт советского периода [5, 7], несвоевременное или недостаточное выделение денежных ресурсов может привести к потере актуальности разработки, ее моральному устареванию или к невыполнению задач и целей программы, т. е. в этом случае теряется смысл расходования ресурсов на научно-техническую программу.

По мнению Ю.А. Зыкова и Т.Л. Слетовой, необходимость выделения научно-технических программ из общей совокупности комплекса социально-экономических программ также обусловлена их направленностью на решение межотраслевых задач развития науки и техники и спецификой протекания этих процессов, а именно — необходимостью учета вероятностных характеристик при планировании результатов, наличием альтернативных решений, неповторимостью работ и, как следствие, недостаточной нормативной базой НИОК(Т)Р, что влияет на методы разработки и организации выполнения работ.

В Беларуси программно-целевой подход как научное направление и практический инструмент реализации государственной научно-технической политики был сформирован в ходе развития всего комплекса наук о планировании и управлении. Он возник, когда созрели объективные условия — образовался целостный народнохозяйственный комплекс страны — и были созданы субъективный предпосылки — осознана недостаточность традиционных средств для решения новых проблем и задач. Элементы программного подхода использовались в годы первых пятилеток при решении проблем ускоренного развития тяжелой промышленности, создания атомной энергии, освоения космического пространства. Формирование непосредственно научно-технических программ в БССР началось во второй половине 70-х годов ХХ в, когда был осуществлен переход к планированию прикладных научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ на основе научно-технических программ по решению важнейших республиканских научно-технических и экономических проблем [5].

К концу 80-х годов программно-целевой метод в Советском Союзе получил наибольшее распространение и применялся практически во всех крупных и в большинстве мелких организаций. В этот период были написаны основные научные работы, в которых исследовались методологические проблемы использования программно-целевого механизма в сфере управления научно-техническим прогрессом [8, 9, 10, 11].

На основании анализа работ советских исследователей, посвященных программно-целевому планированию [11, 12], можно выделить ряд концептуальных ошибок, допущенных руководством страны советского периода при использовании программно-целевых методов. Прежде всего, сама схема формирования программ «от возможностей отраслей материального производства» превращала программу в сводный координационный документ и не позволяла выполнять целевую функцию в преобразовании объекта управления. По утверждениям А.А. Румянцева, А.Е. Когута и В.Е. Рохлина, «программы являлись в значительной мере суммой отраслевых проработок, в то время как проблемы межотраслевого характера отходили на второй план» [7]. Произведенная в рамках таких программ продукция зачастую оказывалась невостребованной со стороны потребителей, так как при их составлении мало учитывались потребности населения. Ключевыми показателями выступали валовой объем произведенной продукции и количество освоенных ресурсов.

Многие исследователи того времени понимали пагубность такого развития экономики. Так, в работе Г.С. Поспелова была представлена концепция, в соответствии с которой именно удовлетворение платежеспособного спроса со стороны населения должно было являться главной целью функционирования всего производственного комплекса, а формирование государственных программ должно было осуществляться «от потребностей населения» [7]. Реализовать новую концепцию не получилось, хотя в середине 80-х годов в бывшем СССР были внесены серьезные корректировки в систему государственного управления, в первую очередь за счет составления комплексной программы научно-технического развития на 20-летний период. Однако остались неразрешенными проблемы разработки системы целей и их количественной и качественной оценки, приоритета и согласования научно-технических и социально-экономических целей, включения результатов научно-технического прогресса в структурную и инвестиционную государственную политику. Большое количество программ не выполнялось из-за ориентации исключительно на командно-административные методы, отсутствия надлежащего материально-технического обеспечения, несбалансированности программ по ресурсам.

После распада СССР в образовавшихся новых независимых государствах наблюдался спад интереса к программно-целевому подходу со стороны органов управления, что было связано, в первую очередь, с резким падением производства продукции, разрывом сложившихся социально-экономических и научно-технических связей, стремлением правительств к децентрализации экономики посредством уменьшения степени государственного вмешательства во всех сферах народного хозяйства и отсутствием финансовых средств. Большинство научно-технических программ было остановлено, оставшиеся были значительно урезаны в ресурсах. Основная задача в период 1992–1996 гг. состояла в том, чтобы максимально сохранить научный потенциал страны. На этом этапе наука не рассматривалась в качестве катализатора общественного развития.

По мере выхода страны из экономического кризиса и укрепления позиций государственной власти появились возможности и предпосылки для увеличения роли государства в формировании и реализации промышленной и инвестиционной политики предприятий. В этот период правительством было принято принципиальное решение о переходе на инновационный путь развития экономики, ориентации производителей на экспорт продукции и импортозамещение.

Увеличению государственного влияния на регулирование процессов в научно-технической сфере способствовало создание в соответствии с постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 30.11.1993 г. № 809 Комитета по науке и технологиям. В этот период были разработаны и приняты ряд ключевых для научно-технической сферы законов, в том числе Законы «Об основах государственной научно-технической политики» (1993 г.), «О научной деятельности» (1996 г.). В качестве ключевого инструмента государственной инновационной политики были выбраны научно-технические программы.

Условно процесс формирования программы на современном этапе в Беларуси можно представить в виде трех ключевых стадий:

1. Определение и обоснование на основе приоритетных направлений научно-технической деятельности, утверждаемых Президентом Республики Беларусь, наиболее важных социально-экономических и научно-технических проблем общегосударственного и межотраслевого характера, по которым необходима разработка программ.

Порядок определения государственных приоритетов начинается с рассмотрения координационными советами по приоритетным направлениям научно-технической деятельности при Государственном комитете по науке и технологиям совместно с НАН Беларуси и другими органами государственного управления стратегий развития приоритетных направлений развития отдельных отраслей экономики и сфер научного знания, предоставляемых отраслевыми НИИ и ведущими научно-техническими центрами республики (см. рисунок). На основании полученных результатов подготавливаются предложения о необходимости и целесообразности разработки государственных научно-технических программ межгосударственного, общегосударственного и межотраслевого характера. Затем Совет Министров (Министерство экономики) разрабатывает программы социально-экономического развития и приоритеты социально-экономического развития, которые утверждаются Президентом Республики Беларусь [3].

Порядок формирования государственных приоритетов и научно-технических программ в Беларуси [3]

2. Подготовка перечня ГНТП и внесение его в Совет Министров Республики Беларусь для согласования с Президентом Республики Беларусь и последующего утверждения.

ГКНТ совместно с НАН Беларуси, Министерством образования, другими органами государственного управления, научными организациями и учреждениями определяют приоритетные направления фундаментальных и прикладных научных исследований и формируют предложения по перечню государственных программ научных исследований.

Подготовку проектов перечней государственных и региональных программ осуществляет ГКНТ, в то время как разработкой проектов перечней отраслевых программ занимаются республиканские органы государственного управления, являющиеся их заказчиками.

Концепции, представляемые государственными заказчиками, должны содержать три раздела. Первый раздел включает обоснованные цели и задачи планируемой программы с указанием оценки принципиальной новизны конечного результата. Структуру документа составляют такие разделы, как анализ состояния мировых тенденций достижения поставленных научно-технических задач, обоснованный список основных объектов программы с указанием видов, объемов конечной научно-технической продукции и предприятий, на которых эти разработки мо-гут быть освоены. Описывается необходимая для реализации программы конструкторско-технологическая и производственная базы, дается оценка требуемых ресурсов. Обязательно приводится прогноз социально-экономической эффективности и экологических последствий реализации предлагаемой программы. Также называется головная организация-исполнитель и основные источники финансирования.

Второй раздел содержит предварительный перечень проектов заданий по проведению опытно-конструкторских и опытно-технологических работ, которые финансируются за счет средств республиканского, местных бюджетов и внебюджетных источников. Также во втором разделе содержится информация о работах по подготовке и постановке инноваций на производство и их освоению в производстве, которые финансируются за счет внебюджетных источников, а также средств государственных целевых бюджетных фондов.

Третий раздел охватывает выпуск вновь освоенной продукции, разработанной в рамках второго раздела программы, который финансируются за счет внебюджетных источников и средств государственных целевых бюджетных фондов.

Согласно законодательству разработка программ и подготовка проектов перечней программ должны осуществляться на конкурсной основе. Для конкурсного отбора ГНТП при ГКНТ создаются и утверждаются соответствующие координационные советы по приоритетным направлениям научно-технической деятельно-сти. Отбор проектов региональных и отраслевых программ проводят научно-технические советы или другие коллегиальные органы государственных заказчиков. Если отраслевая программа предполагает включение в состав исполнителей организаций разной отраслевой принадлежности, то функции по координации научно-технической политики возлагаются на одного из заказчиков.

Финансирование разработки проектов программ, представляемых на конкурс, возлагается на предполагаемых государственных заказчиков и/или заинтересованные организации.

3. Проведение конкурсного отбора заданий программ. После утверждения перечней программ проводится конкурс проектов заданий соответствующих программ, позволяющий оценить и выбрать наиболее эффективные варианты выполнения заданий.

Составы конкурсных комиссий по проектам заданий программ утверждаются заказчиками соответствующих программ по согласованию с ГКНТ [2].

Из заданий, прошедших экспертизу и конкурсный отбор, ГКНТ совместно с государственными заказчиками окончательно формирует и утверждает научно-технические программы.

Государственный заказчик заключает контракт с головной организацией — исполнителем работ по программе, а последняя, в свою очередь, подписывает договоры на выполнение каждого задания программы с организациями — непосредственными исполнителями отдельных заданий программы.

Таким образом, программно-целевой метод как инструмент государственной инновационной политики вновь приобретает популярность и распространение в Беларуси, что вызвано, с одной стороны, выходом страны из экономического кризиса и усилением роли государства, а с другой — его эффективностью и методиче-ской проработанностью. Изучение исторического опыта, приведенного авторами в научных работах, посвященных программно-целевому подходу [3, 6, 7, 9, 10], позволяет сделать вывод о том, что некоторые недостатки программ, реализуемых с начала 80-х годов ХХ в., не были устранены в ходе разработки и реализации программ на современном этапе. Этот факт делает актуальным проведение дальнейших исследований с целью решения имеющихся теоретико-методологических и практических проблем, а также повышения эффективности применения программно-целевого метода в Республике Беларусь. 

Литература:

1. Почекин Л.В. Целевые комплексные программы в планировании науки и техники в Белорусской ССР. — Минск: БелНИИНТИ, 1988. — 36 с.
2. Положение о порядке разработки и выполнения научно-технических программ, утверждено Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31 августа 2005 г. № 961.
3. Мясникович М.В. Две концепции решения одной проблемы: российский и белорусский подходы к развитию науки // БЭЖ. — 2005. — № 1 (30). — С. 4–18.
4. Раман М.Л., Мишин В.И. Региональное программно-целевое планирование и управление. — Рига: Авотс, 1985.
5. Прищепа Н.М. Совершенствование программно-целевого развития науки и техники на уровне республики. — Минск, 1986.
6. О состоянии и перспективах развития науки в Республике Беларусь по итогам 2006 года Аналитический доклад / А.Н. Коршунов [и др.]. — Минск: ГУ «БелИСА», 2007. — 316 с.
7. Пригожин А.И. Нововведения: стимулы и препятствия (социальные проблемы инноватики). — М.: Политиздат, 1989. — 271 с.
8. Валента Ф. Управление инновациями. — М.: Прогресс, 1985. — 137 с.
9. Паранасьев В.Г. Программно-целевое планирование и управление. — М.: Наука, 1980. — 365 с.
10. Попов Г.Х., Косов Н.С. Программно-целевой метод в управлении и планировании. — М.: Экономика, 1980. — 98 с.
11. Седлов П.В. Финансирование научно-технических программ / П.В. Седлов, Г.С. Слетова // Вопросы экономики. — 1980. — № 3. — С. 23–31.
12. Федоренко Н.П. Проблемы разработки и реализации комплексных программ / Н.П. Федоренко, Ю.Р. Лейбкинда, Ю.М. Самохина. — М.: Наука, 1984. — 63 с.

Ссылки по теме:

• Оглавление № 2(8) 2008 журнала «Новости науки и технологий»
  
  
• Архив журнала «Новости науки и технологий»
  
  
• Другие издания  БелИСА