БелИСА    Журнал «Новости науки и технологий»    Журнал «Новости науки и технологий». Номер 3(9) 2008
Русская версия
Беларуская версія English version
Журнал «Новости науки и технологий». Номер 3(9) 2008

Мировой опыт применения программно-целевого подхода в научно-технической сфере

11 марта 2009 г.

[Информационно-аналитический журнал «Новости науки и технологий» / учредитель ГУ «БелИСА». — Минск: ГУ «БелИСА», 2008, № 3(9)]


А.Л. Стефанин,
научный сотрудник отдела проблем научно-технической и инновационной политики ГУ «БелИСА»


Программно-целевой подход используется на протяжении многих лет в большинстве развитых стран мира. В их числе Канада, Япония, Южная Корея, Австрия, Германия, Франция, Финляндия, США и пр. [1] Механизмы, форма программно-целевых инструментов в этих странах сильно отличаются и во многом зависят от исторически сложившихся социально-экономических условий.

В широком понимании программно-целевой метод — это способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем. Этому методу свойственно рассмотрение совокупности целей и целевых задач, образующих многоуровневую, иерархически построенную целевую систему, охватывающую все целевые элементы, достижение которых требуется для решения программной проблемы, рассматриваемой во всех ее аспектах.

Программно-целевое управление инновационной деятельностью в Европейском Союзе (ЕС) получило широкое распространение с конца 80-х — начала 90-х годов прошлого века [2, 3, 4, 5]. Программно-целевым методом в ЕС решают проблемы отставания в экономическом развитии отдельных регионов, реконверсии промышленности, осуществляют поддержку местных инициатив в малых районах промышленных, сельских, городских и приграничных территориях.

Основанием для предоставлении помощи отдельному региону является низкий уровень ВВП (менее 75% от среднего уровня по ЕС), высокий уровень безработицы, сопровождающийся спадом в промышленном производстве, низкая плотность населения с тенденцией депопуляции и т. д.

Также имеется ряд программ общеевропейского характера, в реализации которых участвуют большинство стран-членов ЕС (программы по снижению безработицы, научно-технические программы, программы повышения конкурентоспособности и т. д.).

Большинство подобных программ направлены на развитие инновационной деятельности и предполагают прямое финансирование из союзного бюджета. При этом программы представляют собой систему государственных контрактов на приобретение технологий, товаров и услуг.

Условием выделения средств правительством ЕС является частичная обеспеченность предполагаемой программы за счет средств стороны, инициировавшей ее реализацию. Как правило, программы финансируются в соотношении 50% — средства ЕС, 50% — собственные средства.

Кроме прямого финансирования участие в программе дает возможность фирмам-исполнителям воспользоваться системой субсидий, льготным режимом налогообложения, а также помощью инновационных центров и технопарков.

Для мониторинга выполнения проектов создана компьютерная система, каждые полгода по результатам проверки общественности представляется отчет о выполнении проектов. На основе постоянного набора оценок на стадиях формирования, реализации и после завершения программы, независимыми экспертами осуществляется контроль хода работ.

Характерной особенностью общесоюзных научно-технических программ является их ориентация на фундаментальные исследования. В ЕС действует официальный запрет на финансирование «конкретных» программ коммерческого освоения инноваций. Такие разработки, по мнению членов правительств, могут быть профинансированы частным сектором, следовательно, нет необходимости в использовании государственных ресурсов на их реализацию. Исключение составляют крупные показательные проекты, участники которых (государственные и частные организации) стремятся найти комплексные решения общественно значимых проблем.

Также наметилась тенденция государственного стимулирования «сращивания» европейских компаний и исследовательских центров, путем создания стратегических альянсов. В качестве примера можно привести программу «Эврика» (сотрудничество в области промышленных исследований), в которой занято более 2 тысяч участников: университеты, государственные лаборатории и фирмы из 25 стран. В целях программы значится реструктуризация угольной и сталелитейной отраслей Северной Моравии и Силезии, осуществляется сотрудничество предприятий и научно-исследовательских институтов Чехии, Словакии, Польши, Австрии [2].

В Японии целевые программы рассматриваются только как средство стимулирования новых наукоемких отраслей, таких как электроника, робототехника, информационные системы [6]. Государство не определяет сферу или масштабы производственных программ частных предприятий, однако при этом активно содействует проведению научных исследований в приоритетных для страны направлениях. Программирование в Японии носит индикативный характер, а программы и планы рассматриваются как базовые ориентиры для частного сектора, оказывающие косвенное воздействие на инновационные программы предприятий. Целью индикативного программирования в Японии является формирование у предпринимателей представлений о будущей научно-технической и инновационной структуре экономики, с тем чтобы решать следующие задачи:

  • ориентировать инвестиции частного сектора на развитие стратегически важных технологий;
  • обеспечить косвенное государственное регулирование экономики;
  • обозначить сферы, где требуется активное государственное вмешательство;
  • определить характер правительственного вмешательства.

Исходя из вышесказанного, программно-целевой метод в Японии представляет собой сочетание прогнозов научно-технического развития с мерами косвенного и прямого планового регулирования экономики [6].

В Канаде программно-целевой метод также играет значительную роль в системе государственного стимулирования инновационной деятельности [1]. Основная часть федеральных целевых средств предоставляется через Национальный совет по исследованиям. Так, например, в рамках государственной программы развития стратегических технологий предприятиям, реализующим проекты в области информационных технологий, новых промышленных материалов и биотехнологий, возмещается до 50% их затрат на НИОКР. Большую роль в развитии инновационного предпринимательства в Канаде играют государственные программы, направленные на развитие инфраструктуры научной сферы, стимулирование фундаментальных исследований, повышение квалификации исследователей, улучшение информационной поддержки инновационной деятельности, в частности:

  1. программа создания центров совершенствования и новаторства в области техники и технологий. Ее основными задачами являются стимулирование повышения эффективности фундаментальных и прикладных исследований в приоритетных отраслях экономики, подготовка научных и инженерных кадров высокого класса, координация и интеграция усилий научных и учебных центров, частного сектора;
  2. программа помощи в области промышленных исследований Национального совета по исследованиям, предназначенная для обеспечения доступа и возможности коммерческого освоения передовых технологий главным образом для малых и средних предприятий. В программе принимают участие региональные технологические центры, лаборатории и институты, федеральные ведомства и университеты, имеющие в своем составе бюро по передаче технологий;
  3. программа центров разработки, передачи и распространения технологии на базе частных неприбыльных организаций.

Большой интерес представляет опыт США как общепризнанного лидера в области инноваций и как страны, где государство проводит активную научно-техническую политику (табл. 1) [8]. В США накоплен наиболее успешный опыт в сфере коммерциализации научно-технических знаний с точки зрения четкого определения прав собственности, превращения изобретений в товары и промышленные процессы и развития новых, динамичных малых и средних предприятий.

Таблица 1

Сравнение научной и технологической активности в ведущих странах мира [8]  

Показатель Страна
США Япония Германия Франция Великобритания
Количество исследователей на 10 000 жителей 111,4 72,8 25,5 16,0 15,9
Расходы на НИОКР, млрд долларов 239 137 42 25 24
Количество коммерциализированных патентов на 10 000 патентов 220,6 79,2 60,5 25,9 40,0
Количество опубликованных научных исследований 242216 74050 66420 48006 68391
Доходы от экспорта технологий, млрд долларов 38,03 10,23 2,84 2,32 6,23
Доля в экспорте высокотехнологичной продукции, % 25,5% 13,2% 10,0% 7,1% 8,7%


При этом более 70% средств федерального бюджета, направляемых на научно-техническое развитие, распределяются посредством правительственных контрактов (табл. 2).

Таблица 2

Структура государственной поддержки инновационной деятельности в развитых странах мира в период 1995–1996 гг., % [8]

Формы

Австралия

Канада

США

Япония

Великобритания

Франция

Германия

Финляндия

Голландия

Финансовое стимулирование 53,0 57,0 21,7 4,3 4,9 23,4 28,0 45,4 37,0
в том числе                  
налоговые льготы 38,9 46,9 6,2 1,8   8,8     25,0
гранты 14,1 9,7 15,5 1,2 4,9 14,6 28,0 42,7 12,0
Правительственные контракты 10,0 29,3 76,9 26,6 73,1 59,4 32,5 7,4 21,3
Развитие научно-технической инфраструктуры 37,0 13,7 1,4 69,1 22,0 17,2 39,5 47,2 41,7
в том числе                  
технологические институты 28,8 5,6 0,5 21,6 2,6 0,9 13,7 34,7 11,0
академический инжиниринг 0,2       6,3   1,6   0,9
Всего по всем формам поддержки 100 100 100 100 100 100 100 100 100


В США за счет федерального бюджета содержится значительное число государственных лабораторий и федеральных исследовательских центров [9, 10]. При этом основная часть финансовых ресурсов, предназначенных для стимулирования научно-технического развития, распределяется посредством Федеральной контрактной системы (ФКС). Особенно широкое распространение федеральные контракты получили в 1960–1970-х годах, что позволило в 1980–1990-х годах успешно осуществить крупнейшие научно-технические и военно-технические программы, такие как “Polaris”, “Titan”, “Ароllо”, “Shattle” и др.

Большинство принципов и механизмов ФКС идентичны принципам, которые используются в системах программно-целевого управления в других развитых странах, однако некоторые из них уникальны и представляют большой научный и практический интерес. Так, в соответствии с федеральным законом «О конкуренции при размещении контрактов» (1984 г.) и законом Глинкера-Когана «О реформе Федеральной контрактной системы» (1996 г.), в процессе приобретения товаров и услуг на первом этапе предусматривается проведение «многоступенчатой системы торгов», в рамках которой происходит конкурсный отбор проектов, где участники торгов под кодовыми названиями представляют свои заявки в запечатанном виде. Для обеспечения широкой степени конкуренции на «конкурентных» и по существу закрытых торгах, а также для возможности выбора наиболее надежных подрядчиков Федеральное законодательство конца 1990-х годов предусматривает широкие масштабы гласности о торгах и публикацию в открытой печати условий федерального контракта, его технической стороны, даже если он имеет оборонный характер [10].

Один из основных принципов ФКС — «контракт присуждается подрядчику, выполняющему заказ по самой низкой для федеральной казны цене». Однако, как показывает практика, при отборе подрядчиков Комиссия в первую очередь руководствуется критерием качества поставляемого продукта и уровнем его превосходства над другими товарами как внутри страны, так и за рубежом.

В конце 1990-х новым механизмом, призванным совершенствовать существующую систему торгов на рынке инноваций, стало требование от государственного заказчика в процессе реализации программы создавать дополнительную «ударную группу потенциальных подрядчиков», которые бы конкурировали за право дальнейшего выполнения контракта. Их основная задача заключается в формировании конкурентной среды посредством представления своих встречных предложений для заказчика на каждом отдельном этапе осуществления федерального контракта. Таким образом, соревнование продолжается на всех стадиях программы вне зависимости от того, что федеральный контракт или его части уже были размещены на торгах и их выполнение было формально передано победителям [10].

Еще одним важным элементом стимулирования роста конкурентоспособности получаемой в результате выполнения контракта продукции и поддержания уровня конкуренции на государственном рынке при создании новой технологии или программ НИОКР служит наличие поощрительных контрактов и договоров «многократного поощрительного» или «комплексного типа». Это позволяет значительно повысить привлекательность участия организаций в конкурсе за государственные контракты.

В систему госконтрактов ФКС встроен сложный механизм ценообразования — «матрица поощрения», которая позволяет в случае перевыполнения плана, т. е. получения по значимым для заказчика показателям результатов, превышающих ожидаемый уровень, предусмотренный в контракте, подрядчику претендовать на более высокую прибыль, нежели в обычных условиях, а также на ряд прямых и косвенных льгот. Такой подход ориентирует организации постоянно стремиться к достижению максимально возможных границ (результатов).

Принципиальным положением ФКС является тот факт, что все государственные контракты, финансируемые из федерального бюджета (авансовые платежи, кредит, займы, поэтапная оплата), так или иначе страхуются от ущерба государству третьей стороной или подрядчиком и его финансовыми партнерами. Даже заказывая новейшие технологии, государство обязано в первую очередь обеспечить финансовые интересы и стабильность развития страны и в случае провала программы вернуть денежные средства в казну [10].

В целях развития конкуренции за федеральные контракты и вовлечения небольших инновационно активных организаций в ФКС с конца 1990-х годов государство осуществляет политику по снижению финансовой нагрузки в процессе участия в конкурсе на эту категорию хозяйствующих субъектов. Так, сегодня правительство США за счет бюджетных средств покрывает значительную часть административных расходов, связанных с участием в торгах мелкого бизнеса, научных центров и университетов.

Другим направлением повышения привлекательности федеральных контрактов для этой категории юридических лиц является унификация патентно-лицензионной политики и предоставление равных прав на патентование изобретений и открытий, сделанных в процессе выполнения государственных программ НИОКР, не только для крупных и средних промышленных корпораций, но в равной мере для мелкого бизнеса и, прежде всего, научно-исследовательских центров, колледжей и университетов.

В России для реализации крупных научно-технических проектов в приоритетных для страны областях научного знания используется система федеральных целевых программ (ФЦП). Инициаторами ФЦП могут выступать органы представительной и исполнительной власти субъектов федерации, городов, предприятия и организации, а также отдельные граждане. Отбор проблем, подлежащих решению посредством реализации программы, осуществляется компетентными комиссиями, состоящими из специалистов соответствующего профиля, с помощью формальных и неформальных методов качественного анализа по принятым критериям. Отобранные направления исследований направляются в соответствующий орган исполнительной власти [11].

Перечень отобранных проблем для программной разработки пересматривается и обновляется ежегодно. Это связано с необходимостью переоценки приоритетов в связи с меняющимся социально-экономическим положением как страны в целом, так и отдельных регионов, включением новых проблем.

Управление программой в Российской Федерации осуществляется через специально учрежденные органы или путем перераспределения прав и обязанностей существующих структур с использованием различных форм координации. При этом формы и методы организации управления реализацией программы определяются госзаказчиком при условии эффективного целевого использование выделяемых средств.

Для организации работы по выполнению ФЦП Правительство Российской Федерации утверждает государственных заказчиков. Государственным заказчиком ФЦП может быть федеральный орган исполнительной власти, федеральное предприятие или государственное учреждение.

Заказы на выполнение ФЦП, закупку и поставку продукции для обеспечения федеральных государственных нужд размещаются на предприятиях, в организациях и учреждениях (поставщиках) посредством заключения государственными заказчиками государственных контрактов. Размещение заказов на поставку продукции для федеральных государственных нужд государственные заказчики осуществляют путем проведения открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов и аукционов.

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации и Федеральному Закону «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 г., бюджетное финансирование ФЦП осуществляется двумя способами: в порядке прямого, т. е. безвозвратного и безвозмездного финансирования государственных нужд и в порядке размещения бюджетных средств для финансирования инвестиционных проектов на условиях возвратности и возмездности в форме бюджетных кредитов и государственных гарантий, участвуя в конкурсе на размещение средств Бюджета развития [12].

В целях обеспечения решения особо важных общегосударственных задач ФЦП может присваиваться статус президентских программ, инициатором которых является Президент Российской Федерации.

Финансирование целевых программ осуществляется с участием средств федерального, региональных и муниципальных бюджетов, а также различных внебюджетных источников. К внебюджетным источникам относятся средства участников реализации программы, целевые отчисления из прибыли предприятий, банковские кредиты, средства фондов и общественных организаций, иностранных инвесторов, а также возможно создание специальных фондов за счет прибыли, остающейся в распоряжении предприятий и организаций, средств бюджетов всех уровней, внебюджетных фондов и т. д. В отдельных случаях для финансирования программ государство может выпускать облигационные займы, вовлекать в инвестиционный процесс временно приостановленные и законсервированные стройки и объекты, находящиеся в федеральной собственности [13].

Современной тенденцией для гражданских научно-технических программ большинства развитых стран является вовлечение в процесс их реализации иностранных партнеров. Так в строительстве американской космической станции принимают участие Канада, Япония, Австралия, России и др., а часть принципиальных узлов для телескопа Хаббл были разработаны и изготовлены в Западной Европе. Крупные научно-технические программы Европейского Союза уже давно приняли форму международного сотрудничества. Кроме того, высокая степень взаимопроникновения капиталов в экономиках развитых стран порой делает проблематичным разделение фирм, участвующих в программах, на национальные и зарубежные. Эта тенденция является следствием увеличения скорости научно-технического прогресса, необходимостью привлечения крупных финансовых и интеллектуальных ресурсов, диверсификации рисков и специализации стран на отдельных сферах научного знания.

Оценивая в целом мировой опыт применения программно-целевого метода с точки зрения форм государственного регулирования можно подытожить, что правительствами было определено семь основных подходов: формирование программ со 100% государственным финансированием; реализация программ предполагающих использование денежных ресурсов как государственных, так и частных инвесторов; создание выгодных экономико-правовых условий для развития частного сектора в определенных правительством направлениях; стимулирование конкуренции для интенсивного развития приоритетных отраслей; содействие взаимовыгодному сотрудничеству между различными субъектами частного и государственного секторов; применение инструментов государственной фискальной политики (льготное налогообложение, субсидии и т. д.); формирование инфраструктуры (создание инкубаторов, технологических парков и центров трансфера технологий). Как правило, правительства используют сразу несколько схем регулирования, разница заключается, прежде всего, в объемах выделяемых средств на ту или иную форму поддержки и ограничениях доли участия государства в программах.

Таким образом, государственные концепции долгосрочного развития национальных инновационных систем предусматривают конкретные мероприятия по поддержке и стимулированию тех этапов инновационного процесса, где рыночных стимулов недостаточно. Программно-целевое управление инновационной деятельностью в промышленности основано на выделении приоритетных направлений инновационного развития и разработке системных мероприятий по их реализации, государственной поддержке и стимулировании фундаментальных исследований.

Мировой опыт показывает, что применение программно-целевого подхода позволяет правительствам многих развитых стран эффективно использовать государственные ресурсы в целях стимулирования научных исследований и производства инновационной продукции. Рассмотренные механизмы реализации отдельных этапов программно-целевого управления послужат хорошей базой для формирования направлений совершенствования белорусской системы государственного программирования экономики.

 

Литература:

1. Горемыкина Л.Е. Тенденции инновационных процессов в ведущих индустриальных странах. — М.: РАН, Институт системного анализа, 1993. — 32 с.
2. Гранберг А.Г. Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза. — М.: Экономика, 2000. — 316 с.
3. Иванова Н. Приоритеты научно-технической политики: опыт развитых стран // Проблемы теории и практики управления. — 1993. — № 6. — С. 24–27.
4. Иванова Н. Финансовые механизмы научно-технической политики (опыт стран Запада) // Проблемы теории и практики управления. — 1997. — № 5. — С. 78–83.
5. Ниози Дж., Беллон В., Кроу М. Национальные системы нововведений: в поисках рабочей концепции / Основы научно-технической политики: теория и практика. — М., 1993.
6. Окимото Д. Японский опыт государственного вмешательства в функционирование рынка. — М.: АО «Япония сегодня», 1991.
7. Цижовкина Л.Я., Запольская Н.З. Управление инновационной деятельностью в промышленно-развитых капиталистических странах. — Киев: УкрНИИНТИ, 1985. — 44 с.
8. Житенко Е.Д. Эффективность стимулирования инноваций // Инновационная экономика. — 2004. — № 3.
9. Иванов М., Колупаева С, Кочетков Г. США: управление наукой и нововведениями. — М.: Наука, 1990. — 30 с.
10. Чумаченко Б., Лавров К. Стратегическое управление научно-технологическим развитием: опыт США // Проблемы теории и практики управления. — 2000. — № 2. — С. 29–32.
11. Комаров И. Федеральные целевые программы: опыт разработки и осуществления // Экономист. — 1998. — № 1. — С. 25–31.
12. О порядке размещения централизованных инвестиционных ресурсов на конкурсной основе. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июня 1994 г. № 744 // Справочно-правовая система «Гарант»
13. Материалы к заседанию Правительства Российской Федерации от 19.08.2004 г. по вопросу «О формировании Федеральной адресной инвестиционной программы на 2005 год и перечня федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета в 2005 году» 9 августа 2004 г. / Министерство экономического развития и торговли РФ. Официальный сервер по материалам федеральных целевых программ // http://www.programs-gov.ru


Ссылки по теме:

 

версия для печати 
АНОНСЫ

Перечень международных выставок 2024 года, на которых ГУ «БелИСА» выступает выставочным оператором коллективного раздела научно-технических разработок

Раздел: Анонсы

II Международная выставка индустрии безопасности «Национальная безопасность. Беларусь-2024» (19-21 июня 2024 г., г. Минск)

Раздел: Анонсы

Семинар по актуальным вопросам разработки и реализации программ и проектов Союзного государства (26 июня 2024 г., г. Полоцк)

Раздел: Анонсы

Выставка в рамках XI Форума регионов России и Беларуси (27–30 июня 2024 г., г. Витебск)

Раздел: Анонсы

ХIV Международная выставка «ИННОПРОМ» (8-11 июля 2024 г., Российская Федерация, г. Екатеринбург)

Раздел: Анонсы

НОВОСТИ  |  О ГУ «БелИСА»  |  Вакансии  |  МЕРОПРИЯТИЯ  |  Издания ГУ «БелИСА»  |  Журнал «Новости науки и технологий»  |  Государственная научная и государственная научно-техническая экспертиза  |  Государственная регистрация научно-исследовательских и опытно-конструкторских (опытно-технологических) работ  |  Реестр результатов научно-технической деятельности  |  Депонирование научных работ  |  Инжиниринговые услуги  |  Национальная инновационная система  |  Прогнозирование потребности в научных работниках высшей квалификации  |  Комплексный прогноз научно-технического прогресса (КП НТП)  |  Государственная система научно-технической информации  |  Научно-техническая деятельность  |  Международное сотрудничество  |  Национальный информационный офис программ ЕС по науке и инновациям  |  Информация для сотрудников ГУ «БелИСА»  |  Комиссия по противодействию коррупции  |  Обратная связь  |  Первичная профсоюзная организация ГУ «БелИСА»

Последнее обновление: 15.05.2024
Copyright © БелИСА