Белорусский институт системного анализа и информационного обеспечения научной сферы Проблемы и перспективы реализации Государственных научно-технических программ в Республике Беларусь |
||||||||
![]() |
||||||||
04 декабря 2009 г. | ||||||||
[Информационно-аналитический журнал «Новости науки и технологий» / учредитель ГУ «БелИСА». — Минск: ГУ «БелИСА», 2009, № 3(12)]
Прообразом современных ГНТП послужили республиканские научно-технические программы, практика формирования которых берет свое начало еще с советских времен. Первый перечень научно-технических программ Республики Беларусь на 1993–1995 гг. формировался в период, когда в обществе еще отсутствовали четкие представления о научных приоритетах новой республики. За основу были взяты направления исследований, которые проводились в БССР в рамках республиканских программ на тринадцатую пятилетку. В итоге в список попали 34 программы, носившие сборный характер. Республиканские программы 1993–1995 гг. послужили первым шагом на пути становления современной системы формирования программ и конкурсного отбора заданий. Впервые была сделана попытка перехода на принципы рыночного распределения государственных финансовых ресурсов. Однако заказчикам пришлось столкнуться с большим количеством проблем, вызванных неотработанностью конкурсных процедур, неопределенностью критериев отбора, что явилось благоприятной средой для проявлений коррупции и субъективизма в принятии решений в отношении выбора программ. Ситуацию затрудняло отсутствие унифицированной нормативной документации для подачи заявок на финансирование разноплановых заданий [1]. Реализовывались программы в сложных экономических условиях, усугубленных разделом собственности между бывшими советскими республиками, началом рыночной реформы, конверсией предприятий, снижением платежеспособного спроса, неопределенностью экономического и политического развития страны, отсутствием у правящей элиты представлений о научно-технических приоритетах страны. Причинами низкой результативности и высокой доли невыполненных заданий послужили: длительные задержки финансирования работ, огромные инфляционные потери, недофинансирование, невостребованность рынком вновь созданной продукции, проблемы с конвертированием национальной валюты, что сильно затрудняло оплату зарубежного сырья и комплектующих, работы иностранных партнеров [1]. Первым циклом белорусских ГНТП стали программы 1996–1998 гг. и до 2000 г. Ко времени разработки Перечня программ Правительством были определены приоритеты научно-технического развития республики, утверждена необходимая нормативно-правовая база, разработана соответствующая документация. В Перечень вошли 48 ГНТП, что явно превышало число приоритетных направлений развития науки для такой небольшой страны, как Беларусь. К 1998 г. часть программ была закончена, а в период с 1999 по 2000 г. реализовывались уже 38 программ. Уменьшение числа программ представило возможность сконцентрировать ограниченные ресурсы на наиболее значимых направлениях исследований. Однако в действительности этого не произошло. Сокращение количества программ сопровождалось перераспределением заданий из одних ГНТП в другие, а также изменением статуса программ с ГНТП на республиканские научно-технические программы и отраслевые научно-технические программы. В 1998 г. в рамках ГНТП было запланировано 1431 задание, а в 1999 г. — 1397 заданий, т. е. их число уменьшилось на 3,4%, что говорит о том, что принципиальных изменений с точки зрения сосредоточения ресурсов на наиболее приоритетных направлениях научно-технического развития в этот период не наблюдалось [2, 3, 4]. Выполнение программ первого цикла протекало в условиях снижения темпов инфляции в стране, относительной стабилизации развития производственного сектора, повышения уровня жизни и увеличения значимости науки в развитии экономики. Правительством были учтены и устранены некоторые недостатки процесса финансирования программ — средства из государственного бюджета на ГНТП выделялись равномерно, с индексацией и в полном объеме. Благодаря этим мерам был получен высокий процент выполнения заданий в начале первого цикла [4]. В Беларуси при финансировании ГНТП средства государственного бюджета и средства предприятий имеют свою «специализацию». Оплату выполнения первых этапов программ (НИОК(Т)Р), как правило, берет на себя государство, в свою очередь заказчик оплачивает внедрение полученных технологий и налаживание серийного производства новой продукции, т. е. успех реализации программы в равной мере зависит от всех сторон-участниц. Так как в 1998 г. в связи с экономическим кризисом положение белорусских предприятий ухудшилось, это не могло не отразится на внебюджетном финансировании заданий ГНТП. В 1998 и 1999 гг. было зафиксировано самое большое число невыполненных заданий — 38 и 42 соответственно [3, 4, 5]. В 2001 г. начался второй цикл ГНТП, рассчитанный на пятилетний период (2001–2005 гг.), в который вошли 32 программы. Часть заданий прошлого цикла перешла для завершения их разработки в новом [6]. В 2001 г. вновь возникла проблема со своевременным выделением денежных средств из республиканского бюджета на оплату научно-технических заданий. Так, в 2001 г. было выполнено 98,6% заданий, но деньги были перечислены на оплату только 80,5%. В результате в 2001 г. полностью были профинансированы только 6 из 32 программ, многие задания исполнителям приходилось выполнять за счет собственных средств и ресурсов госзаказчика [6]. В 2003 г. ход реализации программ и полученный в результате их выполнения эффект были подвергнуты жесткой критике со стороны правительства. Перечень программ был пересмотрен и в 2004 г. Финансировались только 23 программы. С 1996 г. по 2005 г. количество разрабатываемых ГНТП в Беларуси постоянно снижалось (рис. 1), за этот период их количество сократилось с 48 до 23. Это положительная тенденция, так как сокращение числа программ способствует концентрации больших ресурсов на приоритетных направлениях научно-технического развития. При этом число реализуемых программ в стране по-прежнему остается избыточным [6, 7, 8, 9]. Рис. 1. Динамика количества выполнявшихся государственных научно-технических программ в 1996–2005 гг.
Число научно-технических заданий, как и количество ГНТП, за исследуемый период снизилось почти вдвое, хотя динамика изменения численности программ и научно-технических заданий разнится и не имеет прямой зависимости. Уменьшение количества финансируемых программ в 1998 и 2003 гг. не оказало существенного влияния на численность научно-технических заданий. Начиная с 1998 г. число запланированных и выполненных заданий имеет одинаковую тенденцию развития и почти полностью совпадает, что может свидетельствовать о повышении эффективности управления программами, отлаженности механизма планирования и выполнения заданий. Кривая завершенных заданий носит циклический характер. В годы начала цикла число завершенных заданий минимально (рис. 2). Это объясняется особенностью научно-исследовательского процесса, именно поэтому в годы окончания пятилеток наблюдается пик числа завершенных заданий. Несовпадение точек завершенных и запланированных заданий в последний год цикла указывает на то, что часть заданий была не выполнена, а вторая часть перешла на следующий год. Разница между этими значениями за минусом невыполненных заданий в 2000 г. составила 255 (19%) заданий, в 2005 г. — 133 (17%), т. е. в каждый последующий цикл программ переходит значительная часть заданий предыдущего года. В целом длительный срок реализации инновационных программ имеет сразу несколько негативных последствий: моральное устаревание полученной технологии или продукции, смена потребительских предпочтений и низкий спрос на продукцию и т. д. Однако в некоторых сферах научного знания (например, в медицине) ускорить процесс реализации невозможно в силу объективных причин, поэтому, несмотря на необходимость сокращать общее время исследований и внедрения инноваций, в этом вопросе важно учитывать специфику проводимых работ. Рис. 2. Динамика выполнения научно-технических заданий в 1996–2005 гг.
Рис. 3. Доля бюджетного финансирования ГНТП в 1996–2005 гг.
Динамика роста количества поданных заявок и полученных патентов на инновации, созданные в рамках ГНТП, отражает циклических характер изучаемого явления (рис. 4). В рамках первых двух периодов значительного роста патентов не наблюдалось, однако за период 2001–2005 гг. их число выросло более чем в пять раз, что может свидетельствовать о повышении качественного уровня разработок получаемых в рамках ГНТП. Рис. 4. Динамика количества поданных заявок и полученных патентов по результатам выполнения ГНТП в 1996–2005 гг.
Рис. 5. Объекты интеллектуальной собственности, созданные по результатам выполнения научно-технических заданий в 1996–2005 гг.
Рис. 6. Объемы финансирования Государственных научно-технических программ на 2006–2010 гг., млрд руб. (ориентировочно)
В 2006 г. выполнялось 871 задание, из которых 853 (97,9%) выполнены, из них реализация 63 по 13 ГНТП завершена, 18 заданий (2,1%) не выполнены. Небольшое число завершенных выполнением заданий в 2006 г. объясняется малым количеством заданий, переходящих с прошлого цикла программ на 2001−2005 гг., работы по которым завершились в отчетном году, а также тем, что по основному числу заданий нового цикла программ на 2006−2010 гг. работы в 2006 г. только начаты и будут продолжаться в последующие периоды [11, 13]. Основными заказчиками ГНТП выступают: Министерство сельского хозяйства и продовольствия — 168 заданий по 2 программам, Министерство промышленности — 167 заданий по 4 программам и 1 подпрограмме, Национальная академия наук Беларуси — 144 задания по 3 программам и 4 подпрограммам, Министерство здравоохранения — 109 заданий по 2 программам. Заказчиками большинства заданий выполнявшихся в 2006 г. были Министерство сельского хозяйства и продовольствия — 18%, Министерство промышленности — 14%, Министерство здравоохранения — 13% и Национальная академия наук Беларуси — 13%. В 2007 г. выполнялись 915 заданий, из них 7 не были выполнены (0,7%), 150 заданий ГНТП были завершены. В 2006 г. число завершенных программ было незначительным, поэтому структура основных заказчиков заданий в 2007 г. практически не изменилась [13]. Количество выполняемых работ по ГНТП в 2008 г. возросло и составило 1008 заданий, что на 10% больше, чем в предыдущем году. При этом 9 заданий (0,9%) не были выполнены. Этап НИОК(Т)Р был завершен по 342 заданиям 26 ГНТП, что составляет 34,2% от всех выполненных в 2008 г. по ГНТП заданий. Общий объем финансирования ГНТП в 2006 г. составил 129,3 млрд руб. Около 37% от этих средств (47,6 млрд руб.) были направлены на финансирование программ и подпрограмм, государственным заказчиком которых являлось Министерство промышленности. Вторым по объему освоенных средств заказчиком стало Министерство сельского хозяйства и продовольствия (35,5 млрд руб., или 27,5% от общего объема направляемых на финансирование ГНТП ресурсов). Доля НАН Беларуси как государственного заказчика в общем объеме выделенных на реализацию ГНТП средств составила 10,1% (13,1 млрд руб.) [11]. В 2007 г. общий объем финансирования ГНТП составил 198,4 млрд руб., что на 53,4% больше, чем в 2006 г. Около 42,4% объема средств (84,0 млрд руб.) было направлено на финансирование программ и подпрограмм, госзаказчиком которых является Министерство промышленности. Еще около 20,1% (39,8 млрд руб.) на программы Министерства сельского хозяйства и продовольствия, из них 68,1% было направлено на реализацию ГНТП «Агропромкомлекс — возрождение села». На третьем месте по объему освоенных ресурсов в 2007 г. НАН Беларуси — 8,7% средств (17,2 млрд руб.). При этом 60,5% от объема средств, выделенных на реализацию программ, заказчиком по которым выступает НАН Беларуси, пришлась на ГНТП «Новые материалы и технологии» и «Информационные технологии» [13]. Объем финансирования ГНТП в 2008 г. составил 214,8 млрд руб. Прирост по сравнению с предыдущим годом составил 8%, что указывает на замедление темпов роста направляемых на реализацию ГНТП ресурсов. Доля бюджетного финансирования ГНТП в 2006 г. составила 63,0%. Ее увеличение на 13,9% в 2006 г. по сравнению с 2005 г. связано с началом нового цикла программ. Начальные стадии ГНТП, связанные с проведением научно-исследовательских работ, традиционно оплачиваются за счет средств бюджета. В 2007 и 2008 г. доля бюджетных средств составила 50,4% и 52,2% соответственно, что отвечает общепринятому в мировой практике уровню соотношения между частными и государственными инвестициями [11]. Особенностью результатов работ 2006 г. является большое количество созданных технологических процессов, кроме того, итоги превзошли по всем позициям результаты 1996 и 2001 гг., что говорит о все большей ориентации заданий ГНТП на получение конкретных разработок уже на начальных стадиях реализации программ (рис. 7). На фоне 2006 г. количество созданных объектов интеллектуальной собственности в 2007 г. выглядит очень скромно. Однако сравнивая с данными 2002 г. (375 объектов) уровень второго года нового цикла имеет более высокий результат (535 объектов, прирост по сравнению с 2002 г. составил 42,7%) [11]. В 2008 г. количественные показатели овеществления научно-технических знаний по отношению к предыдущему году значительно возросли. Рис. 7. Количество созданных объектов по результатам выполнения научно-технических заданий в 2006, 2007 и 2008 гг.
Рис. 8. Динамика невыполненных научно-технических заданий в 1996–2007 гг.
Систематизация и обобщение особенностей формирования и реализации ГНТП может быть произведена методом SWOT-анализа. Его результаты представлены в таблице, где показана текущая ситуация и проблемы, возникающие в ходе реализации ГНТП.
Направления совершенствования управления программами в республике имеют определенные отличия от мировых тенденций в развитии программно-целевого подхода. В Беларуси акцент сделан на усиление контроля за ходом выполнения работ, в то время как в западных странах ключевым является создание благоприятных условий для формирования конкурентной среды в сфере инноваций. Также ужесточается порядок возврата денежных средств в случае отклонений от запланированных показателей научно-технического уровня разработок. В развитых странах правительства стимулируют создание принципиально нового знания и, как следствие, сознательно толкают исследователей идти на риск невыполнения обязательств. Учитывая характер объекта финансирования, если проект оказывается неэффективным, то экономические потери бюджета возмещаются за счет страховых выплат, а не средств организации, проводившей исследования. Сегодня в Беларуси в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения научно-технического задания исполнитель несет полную материальную ответственность. Такой подход приводит к умышленному занижению целевой установки, т. е. заказчиками принимаются к финансированию только исследования с большой долей определенности. Как правило, это проекты, направленные на усовершенствование имеющихся продуктов и технологий, которые не способны привести к «технологическому прорыву». Исполнители стараются всячески занизить уровень ожидаемых результатов либо отказываются от рисковых проектов, т. к. неудача может привести к серьезным негативным последствиям для ответственного лица. Однако риски при реализации инновационных проектов неизбежны, поэтому для решения этой проблемы и повышения конкурентоспособности отечественных разработок важно ввести механизм страхования научно-технических заданий ГНТП. При реализации программ практически не используется потенциал малых частных предприятий и иностранных юридических лиц. В западных странах небольшие частные компании и международная кооперация играют одну из ключевых ролей в развитии конкурентоспособности национальной экономики. Привлечение к участию в конкурсах большого числа фирм способствует снижению стоимости разработок и повышению научно-технического уровня внедряемых технологий и продуктов. Общим в развитии программирования экономики в Беларуси с мировыми тенденциями является содействие увеличению внебюджетного финансирования и последовательное развитие системы мониторинга программ.
|
||||||||
![]() |
||||||||
Copyright ©
БелИСА, Минск, Республика Беларусь. http://www.belisa.org.by/ Полное или частичное воспроизведение данного материала разрешается с указанием ссылки (в интернете - гиперссылки) на источник. |